Geschichtlich gesehen ist der Themenbereich des Völkerrechts über illegitime Schulden kein neuer.
Blickt man auf die weit reichende Entwicklung der verschiedenen Präzedenzfälle zurück, so kann man in die Mitte des 19. Jahrhunderts zurückgreifen.
Zunächst sei erwähnt, dass das Konzept der ‚Odious Debts’ – im Gegensatz zu heute – selbstverständlich nicht von Beginn an als ein Mittel diente, um die Staatsschulden von Diktatoren als illegitim zu deklarieren. Das Konzept wurde auch oftmals als politisch-strategisches Mittel eingesetzt. Auch die dadurch indirekte Sanktionierungsmöglichkeit gegen Drittstaaten erwies sich in der Praxis offenbar als probates Mittel.
Dieser Beitrag soll im Folgenden verschiedene Präzedenzfälle für illegitime Schulden im Laufe der Geschichte liefern, um zu zeigen, wie vielschichtig das Thema der illegitimen Schulden ist.
Als Präzedenzfälle sollen hier fortführend analysiert werden:
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Die 14. Verfassungsänderung der Vereinigten Staaten von Amerika in Folge des Sezessionskrieges 1868
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Das ‚Kuba-Problem’ nach dem Spanisch-Amerikanischen Krieg 1898
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Die Sowjetunion und die Schulden des Zarenreichs nach der Revolution 1917
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Der Versailler Vertrag und die Schulden Polens 1919
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Die Zurückweisung der österreichischer Schulden beim Anschluss an das Deutsche Reich 1938
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Die Iranischen Schulden an die USA 1982
Von Beginn an spielten die Vereinigten Staaten eine auffällig aktive Rolle in der Deklaration von illegitimen Schulden:
Fall 1:
In Folge des Sezessionskriegs in den Vereinigten Staaten wurde die 14. Verfassungsänderung verabschiedet. Im vierten Abschnitt heißt es wie folgt:
“The validity of the public debt of the United States, authorized by law,
including debts the United States, or any claim for the loss or emancipation
of any slave; but all such incurred for payment of pensions and bounties for
services in suppressing insurrection or rebelling, shall not be questioned. But
neither the United States nor any State shall assume or pay any debt or
obligation incurred in aid of insurrection or rebellion against debts,
obligations and claims shall be held illegal and void.”
Mit dieser Änderung erklärten die USA jegliche Schulden für illegitim, die in ihrem Land zu Aufruhr und Rebellion führen oder die Emanzipation der Sklaven behindern.
Der Hintergrund für diese Regelung war einerseits politisch, andererseits auch sehr wohl die Suche nach Abstrafungsmöglichkeiten für Drittstaaten.
Denn während zunächst ein Zeichen gesetzt werden sollte, um sich nun nach dem Krieg endgültig von Sezession und Sklaverei zu distanzieren, sollten auch diejenigen Länder ihre ‚Strafe’ erfahren, die die Konföderierten im Sezessionskrieg unterstützten. Indem nämlich diese Schulden, die die Südstaaten vor der Reunion erzeugten und maßgeblich zu den kriegerischen Zerstörungen beitrugen, nun durch die Verfassung als illegitim bezeichnet wurden, waren deren Gläubiger nun prinzipiell chancenlos ihre Gelder einzufordern.
Die Argumentation der Vereinigten Staaten für diesen Weg begründet sich wie folgt: Durch die entstandene Verwüstung des Krieges auf amerikanischem Boden, die durch jene Gelder von Drittstaaten, die die Konföderierten unterstützten, erst ermöglicht wurde, verschuldeten sich die Gläubiger gleichzeitig bei der Regierung der Vereinigten Staaten. Somit wurden die Schulden in dieser Rechnung also für den Wiederaufbau nach dem Krieg eingezogen.
Selbstverständlich muss man sich bewusst machen, dass dieser Fall nicht unbedingt die ‚absolute’ Definition von Alexander Sack erfüllt. Der Fall weist jedoch unweigerlich auf die Tatsache hin, dass Schulden von Staaten durchaus bereits vor jener Definition aus den 20er Jahren des letzten Jahrhunderts als illegitim bezeichnet wurden.
Dementsprechend folgte jene Definition einem bereits entstandenem völkerrechtlichen Bedarf.
Gerade deswegen ist dieses Beispiel, insgesamt gesehen, für einen historischen Einstieg erwähnenswert.
Fall 2:
Das ‚Kuba-Problem’ 1898
Ursache hierfür war der Spanisch-Amerikanische Krieg, bei dem die Vereinigten Staaten als Sieger hervorgingen. Denn durch die Übernahme von spanischem Kolonialgebieten, wie den Philippinen, Puerto Rico und auch Kuba, stellte sich nun die Frage, was schließlich mit den Schulden Kubas geschehe, die von den ehemaligen Kolonialherren gemacht wurden und für die als Sicherheit die Erlöse Kubas vorgesehen waren. Die Amerikaner waren jedenfalls nicht bereit, diesen Schuldenberg als neuer Souverän über Kuba zu übernehmen. Die amerikanischen Kommissare für diesen Fall argumentierten folgendermaßen:
- Die aufgenommenen Kredite dienten nicht der Begünstigung der Kubaner. So dienten die Gelder im Gegenteil sogar der Unterdrückung von Aufständen gegen die Kolonialherren
- Kuba hat nie diesen Anleihen zugestimmt
- Die Kreditgeber waren sich sehr wohl bewusst, dass, mit der spanischen Sicherheit der Darlehen, nämlich die Erlöse der Kolonie Kuba, damit verbunden war, den kubanischen Freiheitskampf für die Gewährleistung der eigenen Bonität zu unterdrücken
Spanien verfolgt hingegen einen sehr vagen juristischen Weg über das Völkerrecht, indem der Standpunkt vertreten wurde, dass Verpflichtungen eines Souveräns, wie eben auch Staatsschulden, ein dermaßen integraler Bestandteil der Souveränität darstellen, dass mit der Abtretung Kubas diese Verpflichtungen auf den nachfolgenden Souverän, die USA, übergeht, wenn dies zwischen Eingang der Verpflichtung und deren Erfüllung geschieht.
Schlussendlich war das Ergebnis, dass sich keiner der Beiden fakultativen Schuldner bereit erklärte, die Verpflichtungen zu übernehmen.
Das interessante an diesem Fall ist, dass die Vereinigten Staaten in diesem Fall zum ersten Mal das Wort ‚odious’ verwendeten. Deshalb ist auch dieser Fall der erste in der Geschichte, bei dem man direkt von dieser völkerrechtlichen Problematik sprechen kann. Auch der Urvater der Odious-Debt-Doktrin, Alexander Sack, griff dieses Beispiel des Spanisch-Amerikanischen Krieges später auf.
In der Diskussion gibt es jedoch eine Kontroverse, nach der die spanischen Schulden einerseits als ‚hostile debts’ (O’Connell) und sogar als ‚subjugation debts’ (Bedjaoui) tituliert werden. Die Akzentuierung der Fachtermini soll allerdings für diese Analyse nicht notwendig erscheinen.
Anmerkung: Vergleicht man die Argumentation der amerikanischen Kommissare in ihren drei Kernpunkten, so stellt man fest, dass Alexander Sack letztlich diese Punkte nur in generalisiernd-abstrahierender Weise in seine Definition der ‚odious debts’ ummünzte:
- Gegen den Willen des Volkes
- Gegen das Volk verwendet
- Die Gläubiger hatten Kenntnis von diesem Verwendungszweck der Darlehen
Die sowjetische Reputation und die zaristischen Schulden
Mit der Oktober Revolution im Jahre 1917 wurde das autokratische Regime der Zaren gestürzt und mit der kommunistischen Bewegung ersetzt. Hierbei gab es zunächst keine weiteren Konflikte, da das provisorische Regime in die Rückzahlung der ausstehenden Schulden einwilligte. Der bereits viel genannte Begründer der „Odious-Debt-Doktrin“, Alexander Sack, war vor der Revolution sogar noch Minister. In dem Zusammenhang mit der Revolution erwähnte er eine Sowjet-Doktrin, die die Nachfolgeregierung als ledigliche personelle Veränderung, die den Staat nicht von vorangegangenen Verpflichtungen bewahrt. Auch für Sack, als zaristischer Minister, galten diese Schulden nach seiner Definition als ‚odious’ und somit auch zweifelsfrei ohne Anspruch auf Zurückzahlung. Denn schließlich führte der Zar das Regime in autokratischer Weise gegen die Interessen der Bevölkerung, was sich schlussendlich in gerade dieser gewaltigen Revolution zeigen sollte.
Der Versailler Vertrag von 1919 und der Umgang mit den polnischen Schulden
Nach Beendigung des 1. Weltkrieges und die folgenden Pariser Friedensverhandlungen, sollte eine Nachkriegsordnung für Europa angelegt werden. Mit der Kapitulation der Deutschen wurde schließlich auch das Gro der Kriegsschuld auf das Deutsche Reich abgewälzt. Gebietsabtretungen in enormen Ausmaß waren die Folge. Neben Frankreich und Belgien sollte jedoch Polen im umfangreichsten Maße durch Gebietsgewinne entschädigt werden. Unklar war jedoch, wer schlussendlich für die Schulden der vom Deutschen Reich abgetretenen Gebiete aufzukommen habe.
In Artikel 254 des Versailler Vertrags wurde, wenn auch indirekt, die Schuldenbefreiung für Polen niedergelegt. Diese sollte sich auf diejenigen Schulden beziehen, die durch die deutsche und insbesondere auch durch die preußische Regierung unternommen wurden, um sich schließlich hierdurch Polens zu bemächtigen.
Artikel 254.
Die Mächte, denen deutsche Gebietsteile abgetreten werden, übernehmen vorbehaltlich der Bestimmungen des Artikel 255 die Verpflichtung zur Zahlung:
1. eines Teiles der Schuld des Deutschen Reiches nach ihrem Stande vom 1. August 1914. Der Wiedergutmachungsausschuß bezeichnet eine bestimmte Gattung von Einkünften, die nach seinem Urteil des rechte Bild von der Zahlungsfähigkeit der abgetretenen Gebiete ergeben. Der zu übernehmende Anteil wird alsdann nach dem Durchschnitt der drei Rechnungsjahre 1911, 1912 und 1913 auf Grund des Verhältnisses berechnet, in dem diese Einkünfte in dem abgetrennten Gebietsteil zu den entsprechenden Einkünften des gesamten Deutschen Reichs stehen.
2. eines Teiles der am 1. August 1914 bestehenden Schuld des deutschen Staates, dem das abgetrennte Gebiet angehörte. Die Berechnung erfolgt nach dem gleichen Grundsatz wie oben.
[…]
Unschwer lässt sich indes feststellen, dass das Datum des 1. Augusts 1914 in diesem Artikel zentrale Bedeutung hat. Es ist das Datum der Kriegserklärung des Deutschen Reichs gegenüber dem zaristischen Russland. Hier wurde durch die Festsetzung des Datums von Beginn an verhindert, dass Polen einen Anteil der deutschen Kriegsschulden für die hinzugewonnenen Gebiete übernehmen muss. Insofern kann hier schon bereits von einer Internalisierung eines im Völkerrecht bereits anerkannten, jedoch nirgends niedergelegten Rechtsgrundsatz gesprochen werden, der erst durch die Definition von Alexander Sack Form und Gestalt annehmen sollte. Vielleicht ließen hier die amerikanischen Kommissare unter der Ägide Woodrow Wilsons in Versailles den Präzedenzfall des ‚Kuba-Problems’ würdigend mit einfließen
Die Zurückweisung der österreichischer Schulden beim Anschluss an das Deutsche Reich 1938
Als Hitler den Anschluss Österreichs im Jahre 1938 in Wien proklamierte, übernahm er einen immensen Schuldenberg. Denn da die Alliierten hochgradig bestrebt waren, den Anschluss Österreichs unter allen Umständen zu verhindern, wurde es mit besonders attraktiven Kreditangeboten gefüttert, um es gegen eine ‚deutsche Verführung’ stark zu machen. Als schließlich die schützende Hand Mussolinis über Österreich genommen wurde, marschierte das Deutsche Reich jedoch schon ein. Die somit auf Deutschland im Rahmen der Staatenfolge übergegangenen Schulden sollten nunmehr nicht von der Regierung übernommen werden.
Als Begründung griffen die Nationalsozialisten die bisherige Staatenpraxis der Amerikaner und Briten auf, und machten deutlich, dass die Gelder der Kredite gegen die Interessen der Österreichischen Bevölkerung verwendet wurden.
Vergeblich versuchten sich die Amerikaner zu rechtfertigen, dass das Gro der gewährten Kredite der Nahrungsmittelbeschaffung diente.
Die Problematik der Doktrin über illegitime Schulden wird hierbei sehr schön deutlich. Denn schließlich ist sich heute die Geschichtsforschung einig darüber, dass der Anschluss Österreichs an das Deutsche Reich nicht den gewaltigen Rückhalt in der österreichischen Bevölkerung hatte, wie das 99%-Plebiszit annehmen lassen könnte. Wahlmanipulation und Einschüchterung der Wähler führte maßgeblich zu dem zu eindeutigen Ergebnis. Jedoch musste das Plebiszit auch international so anerkannt werden. Aufgrund dieser Legitimationsbasis konnte das NS-Regime sehr einfach die von Österreich gemachten Schulden als illegitim erklären, da diese Kredite, aus denen sich die Schuldenlast ergibt, wohl das Selbstbestimmungsrecht der Österreicher behinderten, da mit dieser finanziellen Unterstützung ein Anschluss an das deutsche Reich verhindert werden sollte.
Somit wirken innerstaatliche Faktoren, wie die NS-Ideologie mit den Schwärmereien eines Großdeutschen Reiches, aber auch die manipulierte direkte Befragung der betroffenen Bevölkerung in das Völkerrecht zurück, und unterwandern über die Doktrin der ‚Odious Debts’ jegliche Form von Gläubigerschutz.
In diesem Fall wurde das Konzept illegitimer Schulden sogar umgedreht: Die wohl legitimen Schulden der Österreicher wurden als illegitime Schulden bezeichnet und für Hitler wurde nun der Weg geebnet, mit seiner autokratischen Herrschaft nun auch für Österreich illegitime Schulden zu tätigen.
Unerwartet machtlos standen hier die Positionen der Siegermächte des Versailler Vertrags gegen die des gerade wieder erstarkenden Deutschen Reichs. Nach so vielen bisherigen Verletzungen des Versailler Vertrags von Seiten Deutschlands, wurde wohl auch hier die Appeasement Politik forciert.
Die Iranischen Schulden an die USA 1982
Die Schulden in diesem Präzedenzfall sind auf ein Vertragswerk aus dem Jahre 1948 zurückzuführen, in dem die USA dem Iran Gelder für den Ankauf nun überschüssiger Militärausrüstung aus dem 2. Weltkrieg gewährten. Mit der Revolution und der Konstituierung der Islamischen Republik Iran 1979 unter Ayatollah Chomeini wandte sich schließlich der Iran gegen den engen Verbündeten des Schahs, die USA, und erklärte die Schulden an die Vereinigten Staaten für illegitim, für ‚odious’.
Das Vokabular war entsprechend schroff und die Schulden wurden als ‚subjugation debts’, als ‚Unterjochungs-Schulden’ bezeichnet. Hierbei ist anzumerken, dass die USA vor der Revolution 1979 den Iran immens unterstützen und sogar zu einer der größten der damaligen Armeen aufrüsteten. Als Bollwerk gegen den Kommunismus brauchten die Vereinigten Staaten den Iran und den darin autokratisch herrschenden Schah, der das iranische Volk so unterdrückte, dass es sich schließlich hinter die große schiitische Geistlichkeit stellte.
Zur Klärung dieses völkerrechtlichen Streits wurde das bereits 1981 eingerichtete Iran-United States Claims Tribunal (IUSCT) angerufen, welches vor allem Streitigkeiten klären sollte, die zwischen dem Iran und den USA aufgrund der iranischen Revolution entstanden sind.
Das Schiedsgericht urteilte wie folgt:
“50. In particular, it is not possible to establish any connection between the
Contract and the crisis in Iran that led to the Islamic Republic of Iran in 1979.
The Contract did not and in fact could not, in any respect detract from or
undermine the new Constitution, the social order and the form of government of
Iran as created in and after 1979. Also, the time gap is too considerable to allow
for any such hypothesis.
“51. The Tribunal is of the opinion that the debt under the 1948 Contract cannot
be classified under the notion of ‘odious debts’ as understood in international
law. They were not contracted with a view to attaining objectives contrary to the
legitimate interests of Iran nor were they contracted with an aim and for a
purpose not in conformity with international law”.
Das Schiedsgericht war sehr vorsichtig in der Ausführung, um schließlich keine Position über den Gegenstand der Debatte über das Konzept illegitimer Schulden im Völkerrecht einzunehmen.
“In any event, the Tribunal will limit itself to stating that the said concept belongs
to the realm of law of state succession. That law does not find application to the
events in Iran. The revolutionary changes in Iran fall under the heading of state
continuity, not state succession. This statement does not exclude a realist
approach that recognizes that in practice the border between the concepts of
continuity and succession is not always rigid. In spite of the change in head of
State and the system of government in 1979, Iran remained the same subject of
international law as before the Islamic Revolution. For when a Government is
removed through a revolution, the State, as an international person, remains
unchanged and the new Government generally assumes all the previous
international rights and obligations of the State”
So verneinte das Tribunal die Ansprüche des Iran mit einer lediglich formalen Argumentation. Denn es fehlte bei diesem Fall an der Staatennachfolge. Der Regierungswechsel durch die Revolution reichte den Richtern offensichtlich nicht aus.
Quellenangaben: http://www.unctad.org/en/docs/osgdp20074_en.pdf
