Die Fehleinschätzungen des „Washington Consensus“ in der Entwicklungspolitik

„Wenn man einem Papagei den Spruch »fiskalische Austerität, Privatisierung und Marktöffnung« beigebracht hätte, dann hätte man in den achtziger und neunziger Jahren auf den Rat des IWF verzichten können“[i]. Als Schwesterinstitution des Internationalen Währungsfonds kann man der Weltbank dieselbe wirtschaftsideologische Engstirnigkeit unterstellen. Ohne die wirtschaftlichen Voraussetzungen zu beachten, die erfüllt sein müssen, damit die marktwirtschaftlichen Strategien des Washington Consensus ihre Wirkung zeigen können, wurden Sparsamkeit, Privatisierung und Liberalisierung als wirtschaftliche Wunderheilmittel angepriesen und prinzipiell auf die entwicklungspolitischen Konzepte für jedes Entwicklungsland angewandt. Dies ging soweit, dass diese „wirtschaftspolitischen Leitlinien als Selbstzweck“ betrachtet wurden „statt als Mittel zu einem gerechter verteilten und nachhaltigeren Wachstum“[ii]- mit teilweise schwerwiegenden Folgen. Die Zahlen der letzten Jahre zeigen, dass die Anzahl der Armen weltweit zunimmt, und dass die Entwicklungsländer im Bereich des landwirtschaftlichen Handels zu Nettoimporteuren und die entwickelten Länder zu Exporteuren landwirtschaftlicher Erzeugnisse geworden sind[iii].

Die Entwicklungskonzepte von IWF und Weltbank haben dabei nicht nur oftmals keine Wirkung gezeigt, sondern die betroffenen Länder teilweise noch stärker in die Verschuldung getrieben oder deren wirtschaftliche Entwicklung behindert.

Die von den Entwicklungsländern geforderte und vielmals übertriebene Sparpolitik hat vor allem in Lateinamerika in den achtziger Jahren zu einer hohen Arbeitslosigkeit geführt, die nicht von sozialen Sicherheitsnetzen aufgefangen werden konnte[iv]. Um die oftmals ineffizient großen Staatsapparate zu schmälern, wurden als unrentabel geltende staatliche Wirtschaftsunternehmen privatisiert, wobei die internationalen Finanzinstitutionen davon ausgingen, dass die dadurch entstandenen Versorgungslücken schnell von privaten Anbietern gefüllt werden würden. Dabei wurde missachtet, dass in den betroffenen Sektoren der Staat oftmals nur deshalb aktiv geworden war, weil sich keine privaten Anbieter dafür finden ließen. Versorgungsengpässe in teilweise überlebenswichtigen Bereichen wie etwa der Wasserversorgung waren die Folge. Zudem begünstigten die übereilten Privatisierungen die Herausbildung von Monopolstrukturen, da wichtige Wirtschaftsbereiche privatisiert wurden, bevor die rechtlichen Rahmenbedingungen für eine vernünftige Wettbewerbspolitik geschaffen wurden. Die vorgenommenen Privatisierungen schadeten vielmals auch den Arbeitnehmern, da die sozialen Kosten der Erwerbslosigkeit von Privatunternehmen – im Gegensatz zum öffentlichen Sektor – schlichtweg nicht berücksichtigt werden[v]. Da es in den Entwicklungsländern kaum Sozialleistungen gibt, die die negativen Effekte der Erwerbslosigkeit abfedern, sind bei den im Rahmen der Privatisierung normalerweise anfallenden Entlassungen oftmals soziale Unruhen die Folge. Die Kriminalität steigt sowie die Zahl der Schulabbrüche, da in der Folge oftmals Kinder arbeiten müssen, um ihre arbeitslos gewordenen Eltern zu unterstützen. Von einer Steigerung der Wohlfahrt kann man in diesen Fällen in der Mehrzahl nicht reden.

Auch der Abbau von Handelsschranken und die Liberalisierung der Kapital- und Finanzmärkte, die an den Finanzkrisen der neunziger Jahre entscheidenden Anteil hatte, haben vielmals verheerende Folgen für die Entwicklungsländer. Der Verlust von Arbeitsplätzen „ist häufig die unmittelbare Folge der Handelsliberalisierung, da ineffiziente Wirtschaftszweige unter dem Druck des internationalen Wettbewerbs eingehen“[vi]. Hinzu kommt, dass die westlichen Industriestaaten ihre Märkte gegen die mögliche Konkurrenz der Erzeugnisse aus den Entwicklungsländern abschotten, während sie über Institutionen wie die Weltbank von den Entwicklungsländern eine Öffnung der Märkte für westliche Produkte fordern. Es ist bezeichnend, dass die bisher erfolgreichsten Entwicklungsländer in Ostasien diejenigen waren, die sich dieser einseitigen Liberalisierungspolitik widersetzt hatten und ihre Märkte nur langsam für die internationale Konkurrenz öffneten, nachdem sicher war, dass die einheimischen Produzenten in den betroffenen Bereichen keine schwerwiegenden Nachteile mehr hatten.

Letztendlich hat sich am Beispiel vieler Entwicklungsländer gezeigt, dass das Theorem der unsichtbaren Hand von Adam Smith nicht reibungslos abläuft und auch gar nicht reibungslos ablaufen kann, weil in diesen Ländern viele Voraussetzungen für das Funktionieren der automatischen Marktprozesse gar nicht gegeben sind. Der IWF und die Weltbank beharrten dennoch lange Zeit auf diesen eine schnelle Heilung versprechenden Konzepten, obwohl deren Versagen in verschiedenen Untersuchungen schon lange offen gelegt war. Warum also hielten die beiden Bretton Woods- Institutionen trotzdem noch so lange intensiv an den Entwicklungsstrategien des Washington Consensus fest und tun das teilweise auch noch heute, obwohl deren Erfolg für die entwicklungspolitischen Ziele ihrer Partnerländer schon lange bezweifelt werden muss? Es drängt sich der Verdacht auf, dass es nicht nur darum geht, die alleinigen Interessen der Entwicklungsländer zu schützen. „Wer das Geld hat, hat auch im Währungsfonds und in der Weltbank das Sagen“[vii].

Um noch einmal Joseph Stiglitz, den ehemaligen Chefökonom der Weltbank, zu zitieren:

„Ich sah mir genau an, was für Fehler der IWF gemacht hatte, die in den Krisenländern in Ostasien, Lateinamerika, Afrika und in den Reformländern, und diese Fehler waren so häufig, dass es sich zweifellos um keinen Zufall handelte. Als Wissenschaftler sucht man nach Mustern, und es gab eine Reihe nahe liegender Erklärungen. Eine war, dass es sich um inkompetente Leute handelte, aber dieses Argument überzeugt nicht, nachdem sie so ziemlich die höchsten Gehälter bekommen und daher gute Leute sein müssten. Man könnte sagen, es waren schlechte ökonomische Modelle, aber es gibt zahlreiche, und sie wählten solche, die zu falschen Prognosen, zu einer falschen Politik führten und erheblich negative Auswirkungen hatten. Also warum wählten sie sie? Es bleibt eine mögliche Antwort, nämlich dass sie andere Ziele hatten und dass sie nicht das Ziel verfolgten, etwa die Beschäftigung so hoch wie möglich zu halten oder die Armut möglichst gering, und dann ergibt das natürlich alles einen Sinn. Wenn man sich fragt, wer trifft die Entscheidung und in wessen Namen wird die Entscheidung getroffen, dann kann man sich die Entscheidungsstrukturen ansehen und sieht, dass im IWF die USA das einzige Land mit einem Vetorecht sind“[viii]. Mit diesem Zitat geht es hier nicht darum, hinter allen Handlungen vermeintlich internationaler Institutionen eine Durchsetzung US-amerikanischer Interessen zu vermuten – allerdings sollte man nicht vergessen, dass die vor allem westlichen Industriestaaten als hauptsächliche Anteilseigner des IWF und der Weltbank mit ihrem Geld wohl sicher auch ihre Interessen mit in diese Institutionen einfließen lassen. Wenn sich die Politik der Bretton Woods- Geschwisterinstitutionen mehr zugunsten der Entwicklungsländer verändern soll, steht auch Deutschland in der Pflicht. Neben den USA und Japan gehört es zu den größten Anteilseignern der Weltbank.

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[i] Stiglitz, Joseph: Die Schatten der Globalisierung, München: Wilhelm Goldmann Verlag, 2004, S.78.

[ii] Stiglitz, Joseph: Die Schatten der Globalisierung, München: Wilhelm Goldmann Verlag, 2004, S.78.

[iii] Vgl. Wipfel, Hildegard: Die Rolle der Bretton Woods- Institutionen in der Entwicklungsfinanzierung und Armutsbekämpfung, in: Janata, Martin/ Sigrid Rosenberger: 60 Jahre Bretton Woods. Wege in eine gerechtere Welt, Wien: Renner-Institut/Zukunfts- und Kulturwerkstätte, 2004, S.72.

[iv] Vgl. Stiglitz, Joseph: Die Schatten der Globalisierung, München: Wilhelm Goldmann Verlag, 2004, S.111.

[v] Vgl. Stiglitz, Joseph: Die Schatten der Globalisierung, München: Wilhelm Goldmann Verlag, 2004, S.82.

[vi] Stiglitz, Joseph: Die Schatten der Globalisierung, München: Wilhelm Goldmann Verlag, 2004, S.85.

[vii] Pfisterer, Eva: 60 Jahre IWF und Weltbank, in: Janata, Martin/ Sigrid Rosenberger: 60 Jahre Bretton Woods. Wege in eine gerechtere Welt, Wien: Renner-Institut/Zukunfts- und Kulturwerkstätte, 2004, S.11.

[viii] Joseph Stiglitz im Gespräch mit New Internationalist (Südwind-Magazin Juni 2004, S.34), zit. nach: Wipfel, Hildegard: Die Rolle der Bretton Woods- Institutionen in der Entwicklungsfinanzierung und Armutsbekämpfung, in: Janata, Martin/ Sigrid Rosenberger: 60 Jahre Bretton Woods. Wege in eine gerechtere Welt, Wien: Renner-Institut/Zukunfts- und Kulturwerkstätte, 2004, S.87.

Illegitime Regime und das Völkerrecht – eine Bilanz

Die ‚Odious Debt Doktrin’ hat keinen formal anerkannten Status im Völkerrecht. Als Beispiel erwähnt nicht einmal eine Konvention der Vereinten Nationen über Staatsschulden  bei Staatennachfolge diese Doktrin namentlich. Dennoch beriefen sich die Staaten immer wieder darauf. .

So verleugnete Kuba 20 Jahre nach seiner erneuten Unabhängigkeit die Rückzahlung der Schulden, die von den spanischen Kolonialherren unternommen wurden. Die Sowjetunion folgte dem Beispiel und verweigerte die Schulden der Zaren 1921. Mit der Begründung, dass „no people is obliged  to pay debts that are like the chains it has been forced to bear for centuries“[1]. Folgend erklärte Costa Rica 1923 die Schulden des Diktators Frederico Tinoco bei der Royal Bank of Canada für illegitim. Das Urteil durch den Präsidenten des zuständigen Gerichts, Taft, machte nicht den Status eines undemokratischen Regimes für das Urteil geltend, sondern die Tatsache, dass die Bank nicht gutgläubig war, sondern wusste, dass das Geld nicht für den Staat sondern für persönliche Zwecke des Diktators, der dann sogar außer Landes ging, bestimmt war. Zuspitzung in neuester Zeit dürfte der Konflikt zwischen den USA und dem Iran gebracht haben. Das hierfür eingerichtete Schiedsgericht, das Iran – U.S. Claims Tribunal urteilte, dass der Iran für die Schulden aus den späten 1940er Jahren einstehen muss. Hierbei wurde aber wie folgt festgehalten dass es „does not take any stance in the doctrinal debate on the concept of ‘odious debts’ in international law”[2]   

Überdies kam es zu öffentlichen Kampagnen bei den Schuldenfragen in Südafrika, Indonesien oder als wohl jüngstes Beispiel im Irak. Alle Länder wiesen die Zahlungsforderungen unter Berufung auf die besagte Doktrin zurück.

Neuerdings gewinnt auch die Perspektive illegitimer oder gar krimineller Handlungen durch Staatsmänner in anderen Teilen des Völkerrechts zunehmend an Bedeutung. Hierzu gehören die Anklagen von Staatsmännern, wie die von Slobodan Milosevic. Aber auch Anklagen wegen Verstoß gegen die Menschenrechte vor amerikanischen Gerichten, mit rechtlicher Grundlage des ‚Alien Tort Statute’, durch das es jedem Auswärtigem erlaubt ist, Schadensersatzforderungen vor US-Gerichten geltend zu machen, zählen hier durchaus dazu.

Dieser Trend führt in der Meinung vieler Völkerrechtler dazu, dass die Staatengemeinschaft wohl nach und nach aufnahmebereiter in Bezug auf die ‚Odious Debt Doktrin’ wird.

 

Wie  kann diese Doktrin nun am sinnvollsten eingebunden werden?

 

Hierzu gibt es verschiedene Modelle und Vorstellungen:

Sinnvoller Weise wäre der UN-Sicherheitsrat mit der Aufgabe zur Aburteilung von ‚odiousness’ zu betrauen. Schon heute übernimmt er durch den Erlass von verbindlichen Resolutionen die Sanktionierung in verschiedenen völkerrechtlichen Fragen. Dies würde auch von den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats aufgrund des Veto-Rechts bevorzugt werden.

Eine weitere Möglichkeit wäre die Gründung eines neuen Gerichtshofs, ähnlich dem IGH mit Repräsentanten verschiedener Nationen und professionalisierter Struktur.

Es bestünde auch die Möglichkeit, dass die USA die Initiative ergreifen und selbst einen entsprechenden Gerichtshof gründen, der ein Verfahren herausarbeitet, welches zum internationalen Standard avancieren könnte. In der Folge wären die USA in der Lage die Geldhähne für illegitime Regime über Weltbank und IWF zuzudrehen.

Hierdurch wird der notwendige Druck auch auf andere internationale Banken erhöht und diese werden die Gelder auch restriktiver ausschütten. Fraglich ist nur, ob die den USA dadurch eingeräumte Sonderstellung im Völkerrecht wünschenswert und mit dem Völkerrecht an sich vereinbar ist.

Auch der Druck über NGOs kann in der Zukunft dazu führen, dass Zahlungen an illegitime Regime zurückgehen werden. Man hofft bei dieser alternative auf den entscheidenden Druck aus der Zivilgesellschaft.

Schließlich bliebe noch der Weg des politischen Drucks einflussreicher Staaten, wie die USA, die andere Staaten dazu auffordern könnten, keine Kredite an bestimmte Länder, wie z.B. dem Iran, zu vergeben.

 

Das grundsätzliche Problem der Doktrin ist momentan der Mangel an Rechtssicherheit. Für potenzielle Gläubiger ist es so auch oftmals schwer zu erahnen, welche Kredite von heute vielleicht in einiger Zeit als ‚odious’ deklariert werden. Deshalb stellt die Doktrin einen Bereich im Völkerrecht dar, der sehr schwammig und äußerst unzureichend geregelt ist.

Für den Fall einer positiven Entwicklung und Ausgestaltung der Rechtsproblematik würden zum einen schwache, aber legitime Staaten durch Kredite besser gefördert werden können und illegitime Regime kämen in die Not, keine Finanzierungsquellen mehr zu finden. Dadurch würde die Aufrechterhaltung eines illegitimen Regimes deutlich erschwert werden.

 

 

 

 

 

 

Siehe hierzu ferner: Jayachandran, Seema/ Kremer Michael: Odius Debt, in: Jochnick, Chris / Preston, Fraser A.: Souvereign Debt at the Crossroads. Challenges and Proposals for Resolving the Third World Debt Crisis, New York, 2006.

International Law Commission: Yearbook of International Law Commission, United Nations, New York.

Iran-U.S. Claims Tribunal. 1997. Case No.B36. King of Prussia, PA Mealey  Publications.

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[1] International Law Commission: Yearbook of International Law Commission, United Nations, New York, S. 72.

[2] Iran-U.S. Claims Tribunal. 1997. Case No.B36. King of Prussia, PA Mealey  Publications.

Den Wind aus den Segeln nehmen – Eine internationale Institution zur Regelung der „Odious-Debt-Problematik“?

Da das Problem illegitimer Schulden erst dann obsolet wird, wenn schließlich das letzte diktatorische/autoritäre Regime der Vergangenheit angehört und die letzten anrüchigen Kredite getilgt wurden, gibt es von verschiedenen wissenschaftlichen Zweigen die Forderung, eine unabhängige Institution zur Regelung dieser noch recht unkoordinierten Rechtsproblematik ins Leben zu rufen. Maßgeblich fordert dies  zum Beispiel auch Michael Kremer, Professor of Economics an der Harvard University.

Eine derartige Institution soll es sich zur Aufgabe machen, einen Bewertungsmaßstab anzulegen, um zu beurteilen, wann es sich um illegitime Schulden handelt und wann nicht. So entsteht zunächst für Gläubiger Rechtssicherheit. Zudem können sich Staaten nicht ihrer Schuldnerpflicht entziehen, wenn eine Nachfolgeregierung auf dem Standpunkt beharrt, dass es ein illegitimes Regime gewesen wäre, das für den Schuldenberg verantwortlich sei. Dies engt einerseits solche Diktatoren ein, die bewusst Staatsschulden zur Unterdrückung der eigenen Bevölkerung aufnehmen, andererseits wird allgemein die Schuldenlast von armen Ländern begrenzt. Für die Gläubigerstaaten hätte eine solche Institution den Vorteil, das Risiko für Banken zu reduzieren und das Interesse zur Vergabe von Darlehen an solche Staaten zu mindern.

 

Die „großen Fallbeispiele“ in der Diskussion um illegitime Schulden, sei es Argentinien, Irak oder Südafrika, sind – überspitzt gesagt – sogar nur der Gipfel des Eisbergs. Es sind in der Regel die eindeutigsten und die prominentesten Fälle – oftmals aufgrund der politischen Relevanz der Sachverhalte.

Tatsache ist, dass es zweifelsohne einen gewaltigen Bestand anrüchiger Schulden auf der Welt gibt, die die Schuldnerländer dennoch bereitwillig zurückzahlen, obwohl die Doktrin über illegitime Schulden ihnen diese Bürde abnehmen könnte.

Der Hintergedanke bei vielen Staaten ist jedoch, dass eine Zurückzahlung der Schulden einen kleineren Nachteil darstellt, als dass die eigene Reputation bei den Gläubigerstaaten eine Trübung erfährt.

So würde ein junges, legitimes Regime, dem i.d.R. sowieso erst durch finanzielle Mittel auf die Beine geholfen werden muss, gleich zu Beginn eine ganze Reihe von potentiellen Gläubigern verlieren und hätte bei der Beschaffung von Krediten erhebliche Probleme.

Dieses Problem könnte durch eine „Brandmarkung“ illegitimer Regime ebenso kompensiert werden. Andererseits könnte durch eine international anerkannte Klassifizierung einer unabhängigen Institution sogar innerhalb der Gläubigerstaaten der Druck bzw. der Bedarf entstehen, dass innerstaatliche Gesetze, angelegt an der internationalen Norm, bereits die Darlehensvergabe an andere Staaten regeln. Darüber hinaus entsteht eine Transparenz, die es den Gläubigern durch die Offenkundigkeit ermöglicht, Nachfolgeregierungen die Schulden zu erlassen.

Auch die Vorstellung der Einbindung von IWF und Weltbank ist in der Vorstellung der Errichtung einer so beschaffenen Institution möglich. Über diese sollen dann finanzielle Anreize geschaffen werden, damit Nachfolgeregierungen keinen Anlass mehr haben, illegitime Schulden dennoch zurückzuzahlen.

Literatur: Jayachandran, Seema/ Kremer Michael: Odius Debt, in: Jochnick, Chris / Preston, Fraser A.: Souvereign Debt at the Crossroads. Challenges and Proposals fpr Resolving the Third World Debt Crisis, New York, 2006.